一、从政企博弈理解招商引资 

 招商引资虽然是一项具体工作，但本质上是一种地方政府和企业之间的博弈。一方面，在中国现行干部管理体制下，省以下的地方主官员不能是本地人，这是任职回避规定。从县城的角度，这里说的主要官员包括：县委书记、县长、纪委书记、组织部部长、公安局局长、法院院长和检察院检察长，全是实权岗位。因此，中国基层政府可谓“铁打的公务员，流水的一把手”。 

 另一方面，企业也是可以流动的，只不过它是“用脚投票”。哪里营商环境好，企业就搬到哪里去。当地方主官和企业双方都可以流动、都有选择权时，两者的关系就不是简单的乡镇政府对农民收农业税这么传统、静态、不对称的管理与被管理关系，而是一种既有合作，又有竞争；既相互依赖，又相对独立的动态博弈关系。 

 政企之间的博弈关系可以概括为图7—1（聂辉华，2020）。这个二维图的横轴表示政府干预或者不干预企业的经营，纵轴表示政府对企业的干预是合法合规还是违法违规。两个维度构成了四个象限，表示四种政企关系。 

 右上角是政企合作，表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业的互动行为都符合法律法规；左上角是政企分治，表示政府和企业互不相干，各自守法，极端情况是政府“无为而治”；左下角是政企伤害，包括政府单方面伤害企业，企业单方面伤害政府，政府和企业相互伤害；右下角是政企合谋，表示政府深度干预企业的生产或经营活动，同时政府和企业之间通过违法或违规的方式进行利益交换。 

 政企关系的类型取决于政府、企业和第三方在博弈过程中的力量对比。如果一个地区的政府能力很强，同时企业所属的产业规模很大，那么双方建立持续的、紧密的关系就变得有利可图。用博弈论的术语来说，博弈双方都具有稳定的预期或足够大的贴现因子，可以减少短期行为，形成重复博弈关系。 

 此时，关键的变量是监督力量。在监督力量比较弱的情况下（例如法治环境差、媒体监督少），政府和企业就可能进行权钱交易，出现政企合谋；反之，如果监督力量比较强，政府和企业就倾向于采取合法合规的方式长期合作，表现出政企合作。 

 上面这个框架告诉我们什么道理呢？ 

 第一，从招商引资的角度讲，最好的关系当然是政企合作。因为地方主官和企业都可以流动，所以必须采取自愿合作的市场方式，而不能采取“拉郎配”的行政方式。 

 第二，要维持政企合作，就需要让地方政府和企业彼此都有长远的共同利益，这样才能实现激励相容。说白了，就是通过合法的长期利益捆绑在一起，这样才能避免最坏的情况——政企伤害。 

 第三，从营商环境的角度讲，最稳定的政企合作除了互利之外，还要是平等的。因此，作为研究营商环境的学者，这些年我一直呼吁，良好的政商关系除了“亲”和“清”之外，还需要“平”（平等），这样双方才能行稳致远。 

 二、各显神通的招商秘诀 

 接下来，我们基于前面这个理论框架总结地方政府招商引资的各种秘诀。其实，不管是哪一种招商模式，本质上都是促成良好的政企合作关系。这才是招商引资的本质。 

 第一种模式是乡情招商。所谓乡情招商，就是吸引在外地的老乡回到家乡投资。不过，这里的“老乡”范围很广，既包括在本地出生或者籍贯属于本地的外省市人士，也包括港澳台同胞以及海外侨胞和华人。20世纪90年代，大陆还不太发达，那个时候吸引外资非常倚重海外侨胞。 

 在这方面，广东和福建两省可谓占尽天时、地利、人和。广东省在利用侨胞吸引外商投资方面，据说有四个“60%”：广东省是全国最大的侨乡，拥有粤籍侨胞3000多万人，约占全国华侨华人总数的60%；广东省华侨捐赠项目约占全国同类项目的 60%；侨资企业占全国同类企业的60%；侨资企业占广东省外资企业的60%以上。 

 而论及民营经济最发达的地方，除了浙江的一些县市，非常具有代表性的还有福建省泉州市。泉州的民营经济增加值占比超过85%。一个很重要的原因是，泉州本身就是著名的侨乡。 

 如果一个县区或者乡镇没有海外侨胞，那就要多靠老乡了。这几年，地方政府高度重视乡情乡谊，以便服务于招商引资工作。例如，很多县乡的“一把手”，每年都要到北京、上海和广州这样的大城市来，支持老乡中的企业主成立商会，并且请出老乡中的官员、知名学者和社会贤达开各种座谈会，包括“双返双创”“三请三回”。所谓“双返双创”，就是“返乡、返程，创新、创业”；所谓“三请三回”，就是“请乡友回家乡、请校友回母校、请战友回驻地”。总而言之，就是有钱出钱，有力出力，大家齐心协力把家乡的经济搞起来。 

 这方面，江西做得比较好。在网上输入“双返双创”“三请三回”，搜索结果大部分新闻都是江西的。这也从一个角度解释了，为什么这几年江西的GDP增速在全国名列前茅。 

 第二种模式是产业招商。就是利用本地已有的主导产业优势，进一步做大做强，形成规模化、名片化、极化。这是一种最保守的招商引资模式。因为本地已经有很好的产业基础，所以进一步做大之后，就形成了一张本地名片，甚至成为该产业的区域龙头。中国有很多特色产业之城，其实就是这种招商模式强化的结果。例如，“汉服之都”山东曹县、“鞋都”福建晋江、“国际泳装之都”辽宁兴城、“面包之乡”江西资溪。 

 但是，产业招商模式有两个局限。一是某个产业大到一定规模了，增长空间就有限，增长速度就会下降；二是中国有句古话叫“新官上任三把火”，每个县委书记、市委书记都希望打造一个有自己个人烙印的特色产业，因此对已有的主导产业未必非常热忱。在这种情况下，地方就必须开辟新的产业，而目前在产业招商方面，最流行的模式是“产业链招商”。 

 什么叫产业链招商呢？就是瞄准一个目标产业，然后找出龙头企业，拉出详细的产业链上下游企业。先把龙头企业吸引过来，然后再把配套企业吸引过来，这样才能形成一个产业生态系统。而且，一旦形成了产业生态系统，以后个别企业用脚投票走了，也不太担心。产业链招商的优势，就是一个字——稳。 

 2020年前后，我在一个地方调研时，某县负责招商的产业园区负责人给我讲了当地如何成功打造了一个“机器人产业港”。 

 产业招商是地方招商的主流模式。招产业，一定要尽可能招产业链条长的产业，因为这更有可能带动更多的相关产业和更多的人员就业。在中国这么多产业中，产业链条最长的是汽车和房地产行业，它们也因此长期成为中国的支柱产业。前面提到了很多地方政府在招商引资时向比亚迪伸出橄榄枝，就是因为比亚迪整车制造项目的落地，能带来很强的带动效应。 

 2022年4月，比亚迪在江西省抚州市的汽车整车生产基地一期项目开始投产运行。据抚州市统计局分析，一季度抚州全市汽车制造业增加值增长3.5倍，对全市规模以上工业增加值增长的贡献率为149.2%，拉动规模以上工业增加值增长9.5个百分点，是全市规模以上工业增长的关键支撑因素。看到这组数据，我们就能理解，为什么那么多地方费尽千辛万苦、说尽千言万语、想尽千方百计，一定要把比亚迪这样的龙头企业招到本地。 

 第三种模式是平台招商。就是发挥现有工业园区在土地储备、优惠政策和各种基础设施配套完善的现有优势，吸引企业投资落户。这种模式适合行政层级比较高的地区，比如省、市，或者经济发达的区县。前面介绍城市等级体系时强调了，中国的公共资源是自上而下按等级分配的。城市等级越高，享受的优惠政策越多。工业园区、经济开发区也是如此，级别越高，平台越高。如果是国家级开发区，那么能够享受的政策优惠就更多。 

 我在山东一个地方调研时，当地一个常务副区长跟我说，现在招商引资竞争太激烈了，企业除了土地、税收之外，非常看重你当地能不能帮它申请到高新技术企业或者专精特新“小巨人”企业认定。那么，企业申请到这些荣誉称号有什么好处呢？以高新技术企业荣誉为例，通过认定之后，有如下好处： 

 第四种模式是政府风投。在这种模式下，政府亲自下场，提供前期的风险投资或者配套资金，降低企业投资的风险。在实际操作中，政府当然不会直接出资，往往是通过国资平台、城投平台进行投资。 

 很多人都听说过，安徽省合肥市的政府风投是“风头”最劲的。最有名的风投案例是，合肥市国资在新能源车造车新势力蔚来汽车处于困境时，联合其他战略投资者向蔚来注资70亿元人民币，从低谷挽救了“最惨男人李斌”，结果不仅帮助蔚来渡过了难关，而且自身也在财务上赚了个盆满钵满，合肥市也因此被媒体称为“一家伪装成地方政府的投资银行”，以及“最牛风投机构”，一时风头无二。 

 这种模式具体来说，就是政府用财政资金加上国有资本，成立所谓的产业引导基金。在基金中，提供财政资金的政府机构一般是担任LP（有限合伙人），负责基金运营的机构担任GP（普通合伙人），一般是国资机构，也可以是市场化机构。产业基金再通过子基金将资金投入具体项目。[1] 

 整个模式如图7—2所示。本质上，政府是用财政资金以风险投资的形式，发挥杠杆效应，撬动更多社会资本，扶持目标企业或目标产业。需要说明的是，政府风投这种模式跟前面几种模式并不冲突，可以形成互补。不过，我们需要思考的是，合肥模式能不能学？好不好学？后面我会分析。   

 三、招商乱象与陷阱 

 表面上看，招商引资似乎一帆风顺，战果辉煌，但其实，招商引资过程中，乱象横生，陷阱密布。很多招商引资过程都是一波三折，有时不仅一波三折，而且鸡飞蛋打，血本无归。基层干部在招商引资过程中要注意三点。 

 第一点是要警惕地区恶性竞争导致的互害式招商。所谓互害式招商，就是各地区不顾实际情况，只考虑短期利益，相互挖墙脚，形成地方之间双输的竞争结局。 

 例如，由于各地招商考核压力大，一些地方被迫提供不切实际、无底线的补助补贴，而这些补助补贴最后往往不能如期兑现。例如，有企业主告诉新华社记者，他多次接到外省园区的招商引资电话，某高新区管委会工作人员称，在当地注册新公司或分公司、子公司，不用实际经营，只要缴纳增值税，就可享受总部经济的相关政策。每缴纳100万元增值税，即可享受35万至40万元补贴。如纳税过千万元，还可一事一议，补贴力度更高。 

 这种优惠政策是违反国家税务法规的，属于明显的恶性竞争。关键是，这会诱使企业把公司注册地点改来改去，但是实际上并没有增加额外的价值。说白了，这就是地区之间的零和博弈。良性的地区竞争应该是努力通过做大蛋糕，在不损害别人利益的前提下，提高自己的收益。博弈的最高境界，是将零和博弈变成正和博弈，实现帕累托改进。 

 第二点是要理性看待合肥模式。很多人只看到合肥模式成功的一面，没看到它失败的一面。根据我的调研，实际上，合肥市第一批引进的几个重大项目，除了京东方，还有熔盛重工、彩虹集团、赛维。除了京东方之外，其余三家均以失败告终，失败率之高值得重视。 

 政府进行股权投资的优势究竟在哪里？我个人认为，除非是一些大方向明确但需要协调各方进行系统集成或者巨额投资的产业（例如高铁、液晶显示屏），否则政府投资者并不能比市场主体更好地识别和甄选前沿的技术方向或产业模式。道理很简单，每天奋斗在一线的企业家都搞不明白的事情，其他人为什么能够搞明白呢？更何况，市场的逻辑不能复制到政府内，政府的逻辑也不能复制到市场上。[2]因此，我主张政府投资要少一些赌博心态，少一点主导意识，多一份助推心理。 

 第三点则是要避免政企伤害。在招商引资的政企博弈过程中，很多人只看到政府的强势地位，没看到企业的狡黠之处。因为政府被企业骗了，媒体不方便报道，这导致很多地方政府有苦说不出。例如，著名的太阳能光伏企业汉能集团，当年在各地承诺建设的生产基地绝大多数都不了了之，这导致很多参与薄膜基地建设的地方政府和银行资金全部打了水漂，国家资金损失惨重。最终，地方政府和企业不得不对簿公堂，从政企合作（也许是政企合谋）变成了政企伤害。 

 此外，近年恒大集团被曝光欠下2.6万亿元的天量债务。它在各地投资的房地产、新能源汽车产业、健康产业、矿泉水产业等所谓的八大产业，很可能也将让很多地方政府和老百姓的投资血本无归。 

 注释： [1] LP（limited partner）和 GP（general partner）的主要区别是：（1） LP 是基金的股东，但不负责具体经营；GP 是基金的管理者；（2） LP 对出资部分承担有限责任，而 GP 要承担无限责任，当然 GP 可以成立有限责任公司，实际上仍然承担有限责任；（3） LP 不能领取经营报酬，只能获得利润；GP 有经营报酬和业绩提成。LP 和 GP 都可以是机构或自然人。 [2] 诺贝尔经济学奖得主奥利弗·威廉姆森（Oliver E. Williamson）指出（Williamson，1996），市场、企业和政府都是不同的治理结构，有不同的治理机制，并且这些机制彼此之间不能串换。所谓“企业模拟市场”“政府模拟市场”在长期来看都是无效率的，否则不同类型的组织之间就没有边界了。2024 年，一篇发表于国际顶尖期刊《政治经济学期刊》（Journal of Political Economy）的论文表明，基于 2015—2019 年中国风投和私募股权投资的数据，政府基金已经在风投市场占据了主导地位，但是投资绩效不如私募公司，这是因为政府资本存在对投资活动的政治干预（Colonnelli et al.，2024）。 

 本文摘自《基层中国的运行逻辑》第七章第一节，作者：聂辉华（中国人民大学经济学院教授）