新质生产力是一个与第四次工业革命（工业4.0）相对应的新型生产力质态，其核心驱动力是以信息科技和智能技术为代表的突破性、颠覆性技术。技术进步成为推动经济增长的最重要内生动力，同时也对经济增长方式、要素配置方式、企业组织形式和运行模式、国家治理模式和政府行为，乃至于人类生活方式和社会形态，都会产生深远的、系统的影响，推动人类整体的制度演进和制度变革。

2024年1月31日，习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时的重要讲话中，对新质生产力进行了理论上的深刻论述：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”^[2]这一重要论述对新质生产力的外在表征、基本内涵、内在驱动力以及本质进行了高度的概括，将成为指导我国未来经济发展和产业转型的重要理论。新质生产力理论，一方面高度重视科技创新对培育新质生产力和经济增长新动能带来的决定性影响，另一方面也特别注重“新型生产关系”对科技进步和新质生产力的重要推动作用。从新质生产力的培育和发展来说，技术创新和制度创新都是非常重要的，技术创新是新质生产力的重要推动力，而制度创新即生产关系的变革能够为新质生产力、为技术创新提供强大助力，技术创新（生产力）和制度创新（生产关系）形成相互促进、双向正反馈的关系。

技术变革与制度创新的关系，历来众说纷纭。工业革命以来，研究者大多注意到技术变革对制度创新的引领与推动作用，科学技术在生产力层面的革命性开拓，极大地促进了制度层面的创新，导致生产关系发生巨变。无论是马克思主义学派还是非马克思主义学派，在技术决定论这一观点上基本没有异议。第一次工业革命以来，蒸汽机技术、电力技术、互联网技术等现代工业科技的迅猛进展，在客观上要求与大规模工业生产相匹配的生产形式、组织形式以及相应的社会分配制度和劳动制度，于是企业制度以及与此适应的一整套法律制度和经济制度由此诞生，并最终决定国家的组织形式和运作机制发生深刻变革。在这样一个理论架构中，技术被作为一个先决的、能动的、积极的因素，推动制度层面的创新。这种理论诚然是自洽的，在解释工业革命以至于更为长期的制度变迁方面仍然表现出一定的解释力。

这种“技术决定论”思维模式尽管在理论逻辑上有一定的合理性，但是真实的经济史和社会史的变迁却体现着“技术—制度”之间更为复杂、更为立体的逻辑关系。新制度学派兴起以来，经济史学家们发现，早在技术革命出现之前，若干重要的制度创新就已出现，其中近代会计制度、近代企业制度和近代金融制度的出现，对于纯粹的技术创新转化为具有实际工业推广价值的技术创新具有决定性意义。这些制度主义观点在一定程度上颠覆了以前技术决定论者长期奉行的理论教条，凸显了制度的重要性，认为制度创新乃是能够适合于工业化进程中真实技术变革的前提条件。假如没有这些制度层面的创新，单纯的技术变革是没有意义的。纯粹的技术变革也许在工业革命之前很长一段历史时期都存在，但是因为没有相应的制度创新作为基础和前提，这些所谓“先进”的科技没有任何途径引发工业革命。从历史的真实开展过程来看，并不存在“技术重于（或先于）制度”或“制度重于（或先于）技术”的偏执伪命题。历史变迁和社会经济发展是一个复杂的进程，任何重大的技术变革和制度创新都是相互融合、互为条件和保障的。一定的技术手段，往往为制度实施提供基础、条件、前提和保障。从另一个角度来说，一定的制度安排也为技术创新得以在人类社会应用并持续发挥作用提供前提和条件。工业革命以来，专利保护制度在技术创新中所发挥的作用已经被公众所熟知，而现代企业制度、产权制度、金融制度（银行和资本市场）等在技术革命、知识传播和科学应用中所起到的决定性作用，正在被经济史研究中的大量经验事实所印证。

从技术创新和制度创新之间的双向正反馈机制来说，发展和培育新质生产力就要从这个双向正反馈机制的构建入手：通过激励大规模颠覆性和突破性科技创新，来促进经济增长模式转型和经济发展动能转换，同时又通过系统性的制度创新为新质生产力发展提供强大的制度支持，提供良好的、宽松的制度环境，从而在更大的范围内、更广阔的产业领域中发展和培育生产力。技术进步倒逼制度创新，而制度创新反过来激励更深刻、更广阔的技术变革。从制度创新的角度来说，产业营商环境的优化是一个极其重要而又适合的切入点，通过产业营商环境的优化，能够极大地促进地方政府行政治理体系的变革，从而促进整个国家治理模式的创新。

产业营商环境的优化，其目的是促进企业的创新，为企业创新提供宽松的环境，提供有力的激励，降低其技术创新的成本，从而促进整个区域的产业结构的升级和优化，推动地方经济增长动能的转换。党的十九届五中全会提出，“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”，并首次将企业定位为创新主体。^[3]党的二十大强调，“强化企业科技创新主体地位，发挥科技型骨干企业引领支撑作用，营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境，推动创新链产业链资金链人才链深度融合”，同时多处谈到营商环境的优化，强调营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，提出：“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”^[4]企业是新质生产力发展的最重要参与者和最有力推动者，是技术创新的主体，同时也是推动制度创新的核心动力，因此支持企业创新乃是优化营商环境的最终目的和政府的核心使命。产业营商环境的优化，离不开中国的高水平、制度型开放。

回顾党的十九大以来关于产业营商环境和企业创新的顶层政策表述，可以看出，产业营商环境建设既是推动高质量发展的重要抓手，也是今天培育和发展新质生产力的系统工程的核心组成部分。

二、优质产业营商环境构建的理论逻辑

一是政府逻辑。在宏观管理层面，政府逻辑就是维护竞争秩序，为市场竞争和微观主体运行提供法治基础，统一市场和制订市场规则，提高整个社会的资源整合效率，并利用自己的优势弥补市场缺陷，在信息不对称和信息不完全的情况下提供公共品，克服市场失灵。政府还可以通过自己的战略规划，推动产业的超常规发展，推动绿色发展和可持续发展，推动产业的转型升级，使本国产业跻身全球制造业强国之列。应该着重指出，政府在经济发展和科技创新中扮演着重要的角色，无论是发达国家还是发展中国家都存在着在某一产业领域进行超常规发展的情况。比如，20世纪20年代以来，美国从国家层面推动本国信息产业发展，通过大量产业政策的实施使本国高科技信息产业（尤其是半导体产业）获得全球竞争优势。^[6]

二是市场逻辑。在宏观层面，市场逻辑是推动各类企业公平自由竞争，为各类企业提供竞争平台和竞争机制，在竞争中抵制垄断、激励创新，实现资源的有效配置。市场既是一个自然的过程，具有演化的特点；同时又具有建构的特点、创造的特点。市场的本性是竞争的，倡导透明、公开、平等、自由的竞争；同时也是趋于开放的，它要冲破各种壁垒，实现市场的统一。建立统一大市场，是各国实现工业化的基本制度前提。但要注意，在现实的经济体系中，也存在着大量市场失灵情况，市场并不是万能的。

三是企业逻辑。在微观层面，企业的逻辑是追求利润最大化，追求国内外的市场占有率以及与市场占有相关的市场话语权和定价权，并在全方位立体参与全球化的前提下，参与并主导全球资源配置，在全球价值链中占据高端位置。所有的企业都遵循这一逻辑，企业的逻辑本质是一种扩张的逻辑、利润的逻辑、占有的逻辑。企业在市场有序公平竞争的前提下，需要国家提供重要的产权保护和司法支持，这是一个法治社会对市场微观主体的基本承诺。同时，国家也要在法治的框架内，为企业的扩张构建相应的法律规制框架，从而使企业的扩张与市场竞争相兼容、与国家整体经济增长和经济安全相兼容。也就是说，企业逻辑和政府逻辑、市场逻辑要取得兼容和平衡。

四是产业逻辑。企业逻辑是从微观视角来说的，而政府逻辑和市场逻辑是从宏观视角来说的，在宏观和微观视角之间，还存在着一个中观的视角，这就是产业逻辑。产业本身的发展有其基本规律，产业的积聚效应会推动产业的快速发展。产业逻辑强调产业链的互补，强调产业自身的不断升级迭代，强调产业技术的创新和提升，它内在地要求建立一个有利于产业技术发展的“创新共同体”，保障技术领先。今天的数字化、智能化就是产业逻辑在技术创新上的体现。产业积聚是一个动态的过程，既包含着市场化的过程，也包含着政府的有利于促进产业积聚的直接或间接的赋能和介入。

（二）从四大逻辑的关系结构入手，打造营商环境建设的底层逻辑

企业逻辑和市场逻辑是既融合又矛盾的。企业具有天然垄断的倾向，而市场逻辑却是天然倾向于自由、平等和公平竞争的，倾向于通过维护市场秩序来达成资源的最优配置。

市场逻辑和政府逻辑是既融合又矛盾的。市场强调自由的、演化的秩序，但是市场失灵和市场缺陷导致政府在市场中不得不发挥重要的作用。因此，政府逻辑是市场逻辑的重要补充，政府需要为市场提供交易规则和市场秩序，然而政府的过度干预也会使市场机制扭曲失效。

政府逻辑和企业逻辑也是既融合又矛盾的。政府需要鼓励企业之间的正当竞争来实现国家经济的可持续增长和就业等社会目标，然而企业的天然逐利与垄断倾向又提醒政府不应纵容资本破坏市场的自由竞争秩序。因此在几乎所有发达国家，国家在反对资本垄断所付出的法律成本都是极其高昂的，大企业往往受到国家的强大控制。

产业逻辑，既要对接企业逻辑，要有利于企业的扩张和全球利润的获取，但又要重视市场基础设施和市场竞争秩序等市场逻辑；同时，产业逻辑又要符合政府逻辑，要以政府逻辑作为后盾，配合国家战略，利用国家体制优势来实现市场逻辑和政府逻辑的融合。在这个过程中，国家要特别强调尊重产业自身的发展规律和市场逻辑的正常运行，随时注意政府介入市场的方式与机制，在维护产业有序发展和市场有序竞争方面，防止政府逻辑与市场逻辑、企业逻辑和产业逻辑之间具有负面意义的内在冲突（国家为防止资本垄断、市场失序等而进行的正当监管不在此列），从而实现其正向耦合与兼容，发挥其正向效应。

在培育新质生产力、优化产业营商环境过程中，在政府逻辑、企业逻辑、市场逻辑、产业逻辑之间，要划定各自的清晰边界，克服各自的缺陷，发挥各自的优势，相互弥补短板，相互配合，从而创造一种在功能上深度兼容耦合和相互正向推动的弹性体制。

在创造这种四大逻辑深度兼容耦合的弹性体制方面，中国既有丰富的历史经验，又有自己独特的体制优势。这就涉及到建立具有中国特色的“政府与市场经济学”的重大命题。当下，全球产业链和竞争性市场体系的不确定性更加突出、全球化的趋势受阻，各国贸易壁垒增加，一些大国在全球供应链和产业链中扮演着消极角色，阻碍了全球一体化的发展。在这种情况下，中国的体制优势更加凸显。中国既有活跃的市场机制，有活跃的丰富的市场微观主体，又有国家在产业发展、市场建设和资本发展中所发挥的积极而有效的功能。中国将“政府”的“看得见的手”和“市场”的“看不见的手”两者相互有机融合，有效实现了“四大逻辑”的有机统一。“四大逻辑”各司其职，各安其位，既鼓励资本的有效扩张，又避免了极端企业逻辑下的资本垄断；既发挥了政府在市场基础设施和产业发展中的积极作用，又避免了传统计划经济体制下过度的国家干预带来的消极后果；既充分利用市场经济体制实现资源的有效配置，又避免了极端市场自由主义下的不公平竞争，有效弥补了市场失灵。从而建立一种将市场和政府各自比较优势加以融合的弹性社会主义体制。^[7]

^{三、优质产业营商环境的六大要素构成：政府与市场经济学的视角}

近年来，我国各地产业发展的整体环境发生了深刻的变化。从国内来说，各地吸引产业投资的政策体系正在进行深刻演变，各地的产业园区、高新技术开发区在吸引投资方面开始将重点放在域内政府治理能力提升和营商环境优化。^[8]从国际视角来说，新时代我国引进外资的内外部条件发生重大变化，全球价值链面临的不确定性提升，反全球化思潮日渐升温，国际投资体制碎片化加剧，这就倒逼我国吸引外资方略由传统的招商政策优惠逐步转为更多依靠营商环境优化。^[9]本文从政府与市场经济学的角度出发，创新性提出“优质产业营商环境六要素说”。

（一）宏观环境

宏观环境是指一个地区为了鼓励企业发展、产业积聚和市场发展而具备的宏观的物质条件和非物质条件。这些宏观条件包括一个地区的基础设施条件（交通、通信等）、社会秩序条件（治安环境和社会诚信度）、生态建设条件（生态质量）、经济发展总体水平（地区产值、人均收入等），这些基础性的宏观环境决定了一个产业或产业集群发展壮大所需要的基本条件。从政府与市场经济学的角度来说，这些环境绝大部分属于公共品，是地方政府乃至于国家层面应该提供的，或应该花大气力而加以改善的。比如，政府应该大力改善其生态环境和基础设施，同时要在维护社会秩序、鼓励公序良俗、改善社会风气方面进行大量的努力。而市场上所有的微观主体，都能够从这些公共品中获得发展动力、基础条件和安全感，降低其在发展过程中的诸多成本（包括隐性成本），增加对该地区的投资力度和兴趣。

（二）制度环境

制度环境是指一个地区为产业发展所准备的行政体制和产业政策等方面的环境要素。这些制度环境要素包括：法治环境（司法体系的完善程度和执法的公平与效率）、政府效能（政府行政审批的效率和市场监管效率）、财税体系的完善（对产业的财政税收政策和相关优惠条件）、系统化明晰化的产业发展战略和产业扶持政策（地方产业鼓励清单和负面清单以及相关优惠政策）。制度环境主要衡量一个地区的司法效率和司法公正，衡量一个地区的国家治理现代化水平，这是法治化的基础，也是产业营商环境最为核心的要素禀赋之一。从政府与市场经济学的角度来说，地方政府的数字化治理、行政效率的提高和司法的公正透明，有助于产业降低其交易成本，有助于市场的发育和成熟，也有利于企业之间的全方位合法合作。一些地区的产业营商环境遭遇诟病，其主要原因在于政府利用其司法和执法、行政审批和行政处罚等方面的公权力而对产业发展和企业行为进行不当介入，从而恶化产业营商环境，打击投资者信心。数字化高效率的政务体系、人性化的行政审批和行政处罚手段、明晰的产业政策导向，都会提高当地的投资吸引力，从而提升产业集群的成长速度。

（三）产业生态环境

产业生态环境主要是指一个地区在产业发展方面所形成的生态体系，包括产业链的完善度、产业集群的发育程度、产业集群之间的上下游交易的便利度、产业的技术生态（技术创新能力和技术交易平台）、不同规模和不同生命周期的企业之间的相互配合度等。从政府与市场经济学的角度来说，产业生态环境主要是一个长期积累的结果，是由长期的市场交易和声誉累积而形成的，无论是产业链还是产业集群的形成，都是一个较长的市场过程，不是可以一蹴而就的。然而，这并不是说，政府在产业生态环境建设中无所作为。政府可以通过明晰而系统化的产业政策对产业进行引导和鼓励，并从交易平台建设等方面推动产业生态环境的优化。

（四）市场环境

市场环境是一个地区为产业发展而准备的市场总体交易环境和要素，包括市场的成熟度、各类线上和线下交易平台、多元化生产类服务业的发展（评估咨询公司、会计师事务所、法律事务所等为产业服务的企业）、融资体系的完善（银行、风投、债券市场、保险机构、基金以及多层次资本市场）以及总体上的市场秩序和市场监管环境等。从政府与市场经济学的角度来说，市场环境的优化是市场交易的结果，多元化的市场主体的出现也是各种交易不断深化和丰富的自然结果，然而政府在市场环境建设中仍扮演着积极角色。政府可以主动通过引入更多生产性服务业、引领创建更多线上线下交易平台、推动融资便利化等方式，优化本地区的市场环境，使其成为吸引相关产业的重要软条件。相比于基础设施，这些软条件对于产业营商环境而言更加具体和重要。

（五）人文环境

人文环境主要是指一个地区为产业发展所准备的历史和人文条件，如一个地区的人文风气、文化设施丰富度、文化服务业的繁荣度、教育培训体系和人才储备条件（是否具备丰富的地方性大学和职业学院）等。这些条件看似是“虚”的，但却是产业运行的基础性条件。人文环境优越的地区，如苏州、杭州等地，拥有悠久的历史文化、丰富的文化设施和人文积淀，能够吸引更多的专业人才，从而为产业发展提供广泛的文化娱乐休闲消费和人力资本培育等方面的条件。从政府与市场经济学的角度来说，政府能够为人文环境的改善做大量工作，比如图书馆、博物馆、画廊、音乐厅、剧院、历史名胜的建设和完善各种休闲场所的打造等，这些都为产业发展提供了很好的人文环境，尤其是那些科技创新型的产业，更容易在一个人文环境优越的地方激发出更大的创造力。

（六）国际化环境

国际化环境主要是指一个地区为吸引企业投资和产业发展而准备的对外交流条件，主要包括对一个地方的外开放度、国际贸易便利度、国际品牌展示平台的完善度、对外交往人才的丰富度等。从政府与市场经济学的角度来说，政府应有意识地通过全球化的招商引资，吸引更多外国产业资本，并建立中国企业与外国企业交流和合作的平台，提高对外交往的便利度。